同样是撬盗自行车，既可被治安拘留15天，也可以处罚100元了事，怎么处置全由民警说了算。这种在执法过程中，执法人员在法律规定范围内依据其理性认识而行使的权力，叫自由裁量权。由于法律规定比较原则，自由裁量空间偏大，执法中因受各种因素的影响，往往出现执法不公或随意执法的现象。
    
　　针对自由裁量权过大引发的执法不公现象，金华市公安局经过10个月的探索和试点，今年2月在全国率先推出“行政处罚自由裁量基准制度”，把自由裁量空间进行分格细化，使不同性质和情节的违法行为都有相应的处罚规定和量罚幅度，有效控制了执法人员的裁量随意性，实现执法的公正和公平——
    
　　民警办案有了统一“准星”
    
　　日前，金华婺城公安分局城中派出所在其辖区的茶馆里，查获了一起用麻将进行赌博的治安案件。经查，参赌的4人系相互熟悉的下岗职工，为了玩得“刺激”，他们商定押点赌资“小搞搞”，但赌额不大，且不以营利为目的。
    
　　按照《治安管理处罚条例》，对未构成刑事犯罪的赌博行为，“处十五日以下拘留，可以单处或者并处3000元以下罚款。”以往，在条例限定的这一范围内，由参与查处的民警裁量，罚轻罚重，甚至罚与不罚，都有理由。
    
　　“要是在以前，遇到这种情况，他们可能会处以每人1000元以上罚款，而且出于各种原因，对每个人的处罚也许会各不相同，你罚3000元，他罚2000元，遇到有人说情的罚轻一点。”参与办案的民警说，现在不行了，必须依据《行政处罚自由裁量基准》的有关条款，对照相应“格子”量罚。
    
　　按照这个“基准”，赌博行为处罚裁量主要考虑赌博的输赢额、赌注大小、赌博方式、赌博场所、携带赌资额和赌博次数等因素。家庭成员、亲朋好友之间娱乐中带有“彩头（少量输赢）”的活动，可不以赌博追究，应通过宣传教育加以引导；熟悉人员之间以麻将、扑克等工具在居民家中进行赌博，且不影响他人生活的，输赢额在200元以下或单次押注在5元以下的，罚款一般不超过500元……
    
　　金华城中派出所的办案民警对照裁量基准规定的有关条款，认为这4名参赌人员的性质接近基准的第二款，于是很快作出了对参赌人员每人罚款500元、对提供场所的茶馆经营者罚款1300元的行政处罚决定，并对他们当面进行批评教育。被处罚的5人对这一处罚结果都没有异议，事后也没有再托人说情，也没有提请申诉，要求复议的。
    
　　有了自由裁量基准这把“尺子”，办案民警心里都有了“准星”，当事人也一目了然，不仅提高了办案效率，更体现了执法的公平公正，老百姓和受罚者都服气。从去年4月《行政处罚自由裁量基准》试点以来，全市公安系统共办理了1295件治安案件，涉案2000多人，没有一起要求复议的。
    
　　“过罚不当”也是违法行为
    
　　行政处罚中的自由裁量权，是公安民警办案中经常行使的一项权力。但由于法律规定比较原则，自由裁量的空间偏大，办案人员在量罚时常常受到各种主客观因素的干扰，“人情案”、“关系案”、“油水案”、“情绪案”等时有发生。
    
　　“自由裁量空间过宽，其实掩盖了严重的执法不公。”金华市公安局的一位领导说，他们在调查中发现，有的民警在办案过程中，本地人与外地人、熟悉的与不熟悉的、打过招呼的与没有打过招呼的之间，在量罚时存在着较大的差别，有时甚至把个人情绪也带到办案中，同样性质的案子，情绪差时处以重罚，情绪好时则给以轻罚。
    
　　这种因外来因素造成的轻错重罚、重错轻罚现象，引起群众的强烈不满。特别是一些“有背景”和“有来头”的人，经常为违法者说情，但当一些当事人得到从轻处罚后，往往又指责公安部门执法不严肃，随意性大。这不仅严重损害了公安干警的形象，而且恶化了执法环境，无论谁，当违法行为受到查处时都要找关系、托人情。本来处罚的目的是惩戒受罚者认识错误，但因为风气不好，惩戒效果大打折扣。
    
　　“即使在法律允许的范围内，处罚过重或者过轻，都是违背‘过罚相当’的司法原则，也是违法行为。”为防止办案人员在执法中的权力滥用和处罚不公，金华市公安局曾采取集体议案、结案追究、个案监督、突击抽查等一系列措施和制度，并且规定，有几类案子必须由集体讨论决定，有时一个很不起眼的小案件，也需要集体审议、法制科复核签字后才能生效，公安部门因此消耗很多精力和人力。
    
　　然而，这些制度虽然起了一定的作用，但因为都是公安内部的“事后监督”，效果并不明显。据公安内部统计，每年仍有千分之五至千分之十的案件要求复议，群众对公安民警的治安处罚仍持不信任、不满意态度。
    
　　行政处罚没有统一的尺度，就不能做到公平；没有公平也就没有公正，也不敢公开；没有公正、公开，老百姓就永远不会满意。在去年初的“执法为民”大讨论中，金华市公安局从羁束公安民警的自由裁量权入手，开展行政处罚自由裁量基准的试点，要求下属每个公安局都要选择一个派出所和处罚量比较大的一类行为进行试点。今年4月，在总结经验、完善制度的基础上，在全市公安系统推开。
    
　　给自由裁量安上“刻度表”
    
　　行政处罚自由裁量基准，实际上就是对法律规定的行政处罚自由裁量空间进行分割，根据“过罚相当”原则并结合当地经济发展水平和社会治安状况，把各种违法行为分为若干个格次，每个格次规定一定的量罚标准，并依据违法者的行为性质、情节、社会危害程度和悔过态度等，处以相对固定的处罚种类和量罚幅度。同时也明确了从轻、从重和酌情从轻等相关规定。
    
　　为了使这一制度真正产生效果，金华市把施行的范围选定在日常处罚量最大的赌博、卖淫嫖娼、偷窃、无证驾驶、违反互联网营业场所管理等违法行为的行政处罚工作。据统计，这几类违法案件占公安系统日常处罚量的80%以上，牵涉的警力也最多，几乎每天都要碰到，老百姓意见也最集中。
    
　　“在过去，同样是撬盗自行车，既可被治安拘留15天，也可以处罚100元了事，怎么处置全由民警说了算。”一位民警对我们说，现在不行了，自由裁量基准制度的实施，就像给自由裁量权安上一个统一的“刻度表”，所有案子都要用这根“尺子”来量。否则，受罚者会要求复议，案子办了也要被推翻。
    
　　由于执法受利益驱动，除了“人情案”，过去一些派出所不同程度地存在着以罚款代替追究刑事责任和多罚款、重罚款等现象，对轻微的违法行为处以高额罚款，而情节够得上劳教、拘留的违法者，也以罚款了之。这在一定程度上损害了法律的严肃性和公安机关的权威性。
    
　　为杜绝这种不良的执法行为，金华市公安局在推行“行政处罚自由裁量基准制度”中，除细化各种类型违法行为的量罚格次和幅度外，进一步明确规定，有法定从轻、从重情节的可以降（升）一个格次或在同一格次内降（升）50%以下裁量，对按标准进行裁量仍有过重之嫌的，要提交局长召集有关人员集体讨论决定，以维护法律的严肃性和执法的公正性。
    
　　为确保行政处罚自由裁量基准制度得到贯彻实施，金华市公安局通过行政复议、劳教审批、个案点评、个案质量考评等方式，对各地进行个案监督，同时还通过执法质量考评、县（市）局定期总结方式，对自由裁量基准工作进行总体监督。
    
　　一个“基准”量出多方满意
    
　　如何对自由裁量权施加有效而适度的控制，是我国立法界和司法界的一个长期话题。金华市公安局则在实践中率先突破，探索出了一条改进和完善行政执法的新路径。
    
　　“裁量基准制度大大提高了办案透明度和可操作性，民警敢办案了，办案质量也提高了。”金华江南分局江南派出所所长马福彬说，裁量基准对办案很实用，等于给办案民警和派出所干部减了负。过去，多数案子的处罚，包括罚多罚少都要派出所领导集体商量决定，牵扯很多精力；现在上下用同一把“尺子”，办案民警拟好处理意见，审核一下就可以了。
    
　　“办理赌博、卖淫嫖娼这类违法案件，经常会有人通过各种渠道来说情，搞得办案人左右为难。现在有了量化标准，就像给了基层民警一杆秤，什么违法行为给予什么处罚，写得清清楚楚、明明白白，帮我们挡住了不少说情者。”义乌市公安局佛堂派出所民警傅旭森的话，代表多数基层民警的想法。
    
　　我们在金华采访，无论在局级机关还是在基层派出所，无论是公安民警还是普通百姓，都对自由裁量基准制度称赞有加，认为它透明、公正，普通群众也看得懂、分得清，便于对照和监督。
    
　　“施行自由裁量基准制度的初衷是解决公平问题，避免执法的随意性。现在看来，这一目的是达到了。”金华市委常委、公安局长楼志浪说：首先，这一制度保证了类似案件量罚的相对平衡，改变了以往民警凭经验、凭感觉、凭心情办案的状况，确保不同民警对相同或相似案件量罚的一致性；其次，解决了长期存在的根据当事人经济能力量罚的问题，以往执法中往往以被处罚人的经济状况为量罚的主要依据，经济条件好的多罚一点，经济条件不好的少罚一点；第三是有效防止各种人情关系对办案的影响，减少了人情案、关系案的发生。
    
　　其实，自由裁量基准制度的效能远不止这些。最近，公安部法制局领导专程来金华调研，并指出：自由裁量基准制度是规范执法行为、加强法制建设、落实执法为民的重要载体，弥补了我国现行法律的不足；这项制度的推出，提高了公安机关的公信力和执法权威，改善了执法环境和投资环境，得到了人民群众更多的理解支持；它还可以扩展到整个行政管理和行政执法领域，对加强我国法制建设有重要的启示作用。

来源：浙江日报　作者：本报记者周少华徐晓恩本报通讯员邹军