在犯罪高峰下负重前行

　　也许正因为迟到了，近一二年的中国公安改革才给人以急管繁弦、力度空前的观感

　　2005年1月27日,四川省公安厅宣布，从2005年起，四川省公安系统将连续5年“招兵买马”，每年新增警力5000名。而在距四川省公安厅宣布扩编的10天前，重庆市公局局长朱明国宣布，重庆市准备新增1万 名警力。

　　警力窘迫，远不只川、渝两地为然。统计表明，中国正以11名警察/万人这样远远低于国际平均水平的警力，应对着新中国成立以来的第五个犯罪高峰。

　　而此高峰远非彼高峰。据统计，20世纪80年代中期的第四次犯罪高峰期，发生大案10万起，是前三次高峰期刑事大案的2倍;而20世纪90年代中期涌来并持续到现在的第五次犯罪高峰，发案率上升到80年代前半期的8倍!

　　 街面上警察太少了是不行的

　　“在计划经济体制之下形成的公安机关体制是对户口的掌控。”中国人民公安大学教授汪勇说，“任何的犯罪都可以通过户口和组织进行追踪。而现在这种手段已经显得过时并且失效了。”市场经济要求公安机关以新的方式取代过去被动接受报案的公安运作体制。汪勇说,中国公安机关经过很长时间的摸索发现,像世界上其他国家那样,将警力放置在街面上是减少犯罪发生的最好方式。

　　1993年，巡警机制开始在中国全面建立。而随着中国社会治安情况的变化，警力不足和经费短缺成为了中国警察机关面临的迫切问题。

　　中国目前的警力和人口比大约在万分之十一到十二，国际平均数字是万分之三十左右。重庆市公安局局长朱明国在讲述警察扩编的理由时说，重庆现有人口3000多万人，警力不足3万，平均每10万城乡居民中配置警员78人，低于全国平均水平。因此，便出现了本文开头的“招兵买马”一幕。

　　 天天在办公室坐班怎能叫做警察

　　警力不足是一个方面，警力的结构性失衡则是硬币的另一面。

　　南方某市有个派出所的辖区面积是1.2平方公里，辖区内拥有警力179名，分为三个警种:派出所民警24名，交警35名，还有120名巡逻警察。

　　但是，辖区派出所有5个所领导，加上办公室、内勤、户籍、刑侦和治安相关科室都有管理人员，领导众多。巡警120人，分为中队管理人员、分队管理人员和小组管理人员，从办案类型上又有其他管理人员的划分，加上办公室工作人员，最后真正上街巡逻的只有29名警察。“中国警察资源的确存在地区之间不平衡的现象，但公安机关存在警察资源的浪费也是不争的事实。”中国人民公安大学教授汪勇说。

　　随着经济社会发展的日益复杂，传统的侦查部门细化为刑侦、经侦、禁毒、网监等若干个部门和警种，传统的国保部门则分为政保、610、维稳等部门，传统的治安部门也分成了治安警、防暴警、巡逻警等警种。

　　“请神容易送神难!”汪勇说，一方面警方提倡“一警多能”，而另一方面，警务分工却在不断地细化。结果是，机关工作人员越来越多。

　　“大家都喊警力不足，我不但不主张招兵买马，反要提倡精兵简政，对现有警力实行优化组合。”美国华盛顿警察局华裔警官、《我在美国当警察》一书作者石子坚说，中国警察目前面临的最重要的是体制问题。“中国应该建立一支与国际接轨的‘一警多能’的巡警队伍，并撤销不必要的行政建制。”石子坚说。

　　 不能靠罚款来养活自己

　　关于公安经费问题，公安部人事训练局一位副局长在做客新华网时，面对网友“又让马儿跑，又不让马儿吃草”的提问，曾经很坦率地说:“现在基本上没有草，公安机关的经费特别紧张，特别是到中西部以后，没有保障。”一位公安部官员在接受《瞭望东方周刊》采访时，举了湖北赤壁市例子，该市的财政收入一年实际是1.7亿元人民币，而该市的公务员为2万多人，一人一年的工资需要1万，光是财政工资，赤壁每年便会出现3000万的资金缺口，基本上谈不上公安建设。面对经费缺乏，“自办警务”便成了中国特色。财政带来的缺口只能由罚款来补充，当地第一罚款大户是交警，一年罚款800万。

　　中国人民公安大学治安系王太元教授在接受媒体采访时说，警察自己收钱养活自己，“严格执法，热情服务”便难免打了折扣。

　　如何改变这种情况?2004年的一场“皇粮运动”在全国引起了巨大反响。去年1月5日，四川省出台了力图建立公安机关警务后勤保障机制的文件。文件的核心内容是:“县努力、市尽责、省帮助。”而努力、尽责、帮助的指向，就是公安机关的经费。没几天,公安部部长周永康便对这个文件作出了批示:四川省财政不算富裕，但能认真贯彻中央要求,建立县级公安机关经费保障机制,值得其他地区学习推广。

　　 怎样考核警察

　　2005年1月17日，四川省公安厅厅长吕卓在向外界公布四川省破案率达39%后表示，这个数字基本上接近真实水平，纠正了“立案不实、不破不立”的问题。“中国目前还没有一个比较完整和科学的对公安机关工作的评价体系。”汪勇说，片面追求破案率导致了很多程序上违法的事情，破坏了警察执法的公正性。

　　轰动全国的甘肃省临洮县公安局副局长张文卓和缉毒队长边伟宏联手“做局”，炮制贩毒假案，就是畸形追求破案率的结果。

　　中国人民公安大学王大伟教授认为,中国目前正处在犯罪高峰期,作为评价安全工作的标准,就是公安机关的发案率和破案率的考核标准,如同对待发、破案率一样,单纯从数字上求高,并不会解决实际问题，相反还会掩盖或者引发新的问题。公安部经济犯罪侦查局侦审处副处长尤小文说，国外的警察机关并没有发案率和破案率的考核，例如美国警察的破案率就很低。中国强调破案率，而且量化为数字，要求命案必破，虽然初衷是为了加强管理，提高工作效率，但是好的初衷通过这种考核来体现是否科学，是一个值得思考的问题。

　　 “让我们来一次执法思想的革命!”

　　近年来轰动全国的典型案件──广东孙志刚被殴打致死、广西谢洪武被莫须有地关押28年、四川小女孩李思怡被活活饿死、陕西一对夫妻在家看黄碟被治安拘留、湖南嘉禾动用大批警察对付不服被违法强制拆迁的老百姓，促使人们思考警察权力的边界问题。权力的滥用，反过来也会助长警察的特权思想，对如何运用自己手中的权力缺乏清醒的认识。辽宁阜新“大款警察”林福久的故事，是警察权力被滥用到极致的一个例子。

　　王太元说，乱用、滥用警力，反映了中国社会对警察角色的问题认识模糊，甚至有些迷信警察管理。警察机关的权力被无限放大。

　　北京大学法学院副院长陈兴良曾经撰文建议行政警察与司法警察应当分立，警察行政职权与警察刑事职权由不同的警察机关行使。他认为，警察行政职权与警察刑事职权由同一个机关行使，就会出现滥用权力的现象。“中国警察把自己看成是管人的,而不是为纳税人服务的,这影响了警察在公众心目中的形象。”经常在国内外跑生意的老翟说。老翟的感受,被专家学者们表述成:“重实体、轻程序”,“重管理、轻服务”。

　　随着中国建设法治政府目标的提出与人权入宪，执法理念在中国正发生着深刻的变革。传统的执法习惯开始向重程序、管理与服务平衡的现代执法方式转变。无论是决策层还是社会大众，人们越来越认识到，警察权不是来自于政府的权威，而是来自于对公民权利的保护。而周永康部长则鲜明地提出:“让我们来一次执法思想的革命!” 
 

来源：《瞭望东方周刊》