来源：瞭望东方周刊

    从计划到市场，中国粮食政策迈出了艰难的一大步

    6月1日结束的全国粮食流通体制改革工作会议，注定会在中国的农业问题史上留下深深印记。在这次会议上，温家宝总理阐述的深化粮食流通体制改革的原则和总体目标值得人们关注。被一些媒体称作“新粮食政策”的目标包括：在国家宏观调控下，充分发挥市场机制在配置粮食资源中的基础性作用，实现粮食购销市场化和市场主体多元化。改革还要求建立对种粮农民直接补贴的机制，深化国有粮食购销企业改革，切实转换经营机制，建立健全适应社会主义市场经济发展要求和符合我国国情的粮食流通体制，确保国家粮食安全等。在两天后的全国粮食局长工作会闭幕式上，国家粮食局局长聂振邦说：“今年是全面推进粮食购销市场化改革的关键一年。”

    6月3日，新华社发布了温家宝总理签署颁布的《粮食流通管理条例》，其中规定“严禁以非法手段阻碍粮食自由流通”，颁布的同时，《粮食收购条例》及《粮食购销违法行为处罚办法》被叫停。

    放开市场，直补农民

    年初发布的中央一号文件，已为新政策的实施树起了旗帜。新一轮粮食改革中最重要的两点莫过于放开粮食收购市场和价格，直接将补贴发放给粮食主产区农民。据《瞭望东方周刊》了解，在天津等地，种粮农民不但被免除了所有农业税费，而且上一年的农业税费也被要求退回，此外，政府对种粮农民每亩补助30元。6月8日至10日，温家宝总理在湖北农村视察，亲自从农民口中听到了“今年粮价比去年涨了四五毛钱，感觉还会涨”，农民也拿到了种粮补体。总理再次向农民承诺5年内将农业税减完。“政府不但不从农民那里收钱，还给钱。”有媒体引述农民的话语称，“如果再不念政府的好处，就说不过去了。”

    “新政府将会对粮食产业具有深远的影响，对‘三农’问题的解决也有促进作用。这次改革提出加大对农民的投入，表明中央政府在农业上不再算小账。”国家粮食局专家组顾问李思恒如是评价。“以前直接花在粮食部门的钱，现在拿出一部分直接给农民，向市场化迈出很好的一步。同时也遵循了国际惯例。”中科院农业政策研究中心主任黄季昆对《瞭望东方周刊》说。

    粮改的脉络

    事实上，粮食改革一直是中央政府的关注重心 。1998年，时任总理的朱镕基向中外记者阐述中国政府的改革计划时，提及的5项改革中的第一项就是粮改。国家粮食局研究员丁声俊认为，“新政府是在原来政策的基础上调整和完善。”

    朱镕基向中外记者阐述中国政府的改革计划，其中位局5项改革中之首的就是粮改。

    “第一是指粮食流通体制改革。中国由于农业政策的成功，已经连续3年丰收，中国粮食的库存现在达到历史最高水平。”

    随后，中国政府的粮食改革方案被清晰地阐释出来：保护价敞开收购农民余粮，粮食资金封闭运行、顺价销售，以及粮食企业的体制改革，简称“三项一改”。有关专家对《瞭望东方周刊》介绍，当时的“保护价”是在1994、1996年粮价两次大幅度提高——1993年一倍多的基础上制定的，在全国范围内不分主产区、主销去、粮食种类、时间，不讲质量，全面收购。“但实际上由于农民手中的粮食不可能完全收购，粮食收购资金封闭运行也做不到，顺价销售更无从谈起，3项政策一项也实现不了。”

    早在1998年5月10日，李思恒参加一次会议，当时的国务院15号文件第8条称：在正常情况下，粮食价格主要由市场供求决定，粮食企业按市场价格经营粮食。“我当时说，这是很好的政策，带有里程碑式的意义。但几个月后国务院35号文件发布‘三项政策、一项改革’，当时看来，保护价成了‘永久牌’的保护价。”小岗改革的支持者，原国家领导人万里在评价时，对周围的人说，以前一直在把粮食价格往市场化上引，现在又要走回头路了？

    政府认识到此项操作的巨大风险，粮食政策很快进行了调整，1999年的一次会议上朱总理强调粮食要分等级收购，也就是说，要更市场化一些。国资委经济研究中心研究员赵晓对《瞭望东方周刊》分析说：“粮食政策进行调整是必须的，从经济学来解释，政府想保护农民，又想省钱，这两个目标要同时达到是不可能的。”而国家粮食局研究员丁声俊认为，“采取敞开收购的手段完全正确，并且也取得了一定成效。新政策只能说是在原来政策的基本上调整和完善。任何一个政策只能解决一两个重点问题，同时也带来负作用。”中国的粮食政策几年中一直在勇敢地探索，李思恒认为，中国的粮食政策经过两届政府的不断努力，完成了从计划到市场的转变。

    李还认为，“如果说上次改革还侧重于甩掉财政包袱的话，那么这次改革没有提这一点，反而要加大对农业的投入，这表明中央政府在农业上不再算小账。”

    5000亿粮食挂帐谁来买单

    1993年，国务院决定推出粮食收购保护价制度——粮食风险基金于是出台，并于1994年和1996年两次提高粮价，1998年，粮食总产量达到了历史最高峰的10246亿斤。俗话说“谷贱伤农”，国家在担心丰产跌价的情况下损害农民种粮的积极性，提出了“三项一改”，即：保护价敞开收购农民余粮，粮食资金封闭运行、顺价销售，以及粮食企业的体制改革。这些措施取得了良好成效，但是，高价收购、库存成本，也导致政府不得不提供无底洞式的补贴，使国家财政负担日益加重，原本就亏损2000多亿元的粮食企业雪上加霜。同时，中央对地方粮食风险基金补助实行包干办法，各地的配套资金必须纳入地方财政在农业发展银行开设的粮食风险基金专户内，按期将补贴拨给粮食购销企业。粮食风险基金缺口对地方政府来说压力巨大。虽然农发行的贷款看上去救活了本来奄奄一息的粮食企业，但由于它控制了粮食购销企业的买卖品种和财政链条，使得一些粮食企业只能走上挪用贷款畸形发展的道路。粮食风险资金被大量挪用，国家审计署调查农发行的贷款累计下来总共有5000亿元，但只有2000亿元用于收购粮食。

    仅有60余人的河南省兰考县0211河南省粮食储备库（即兰考县固阳粮管所），采用上下串通、内外勾结、人人参与等手段，通过合伙虚开粮食收购发票，空打粮食入库单等办法，3年间盗挖国家储备粮食240多万公斤。国家的粮食收购专项资金以每年几十万元的速度流入这些粮仓“硕鼠”的私囊。在问及新粮改能否真正解决以前遗留下的问题时，赵晓说：“思路很好，比较看好这项政策。”

    黄季昆称：“改革是不得已的选择，不改不行了。虽然直接补贴农民不是最好的办法，但毕竟是在向市场化方向迈进。从长远来说，兴办教育、政府加大对农村公共设施、科研的投入才是治本的办法。”黄还认为，“如果这项政策坚持三四年，粮食购销基本市场化，以前担心的事情就能解决。”

    中央一号文件对粮食问题中遗留下的“三老问题”即“老粮”、“老人”、“老账”问题的解决作了规定。